Напярэдадні прэзідэнцкіх выбараў 2015 года «Свабода» вырашыла прааналізаваць, што адбываецца з заходняй дапамогай Беларусі і каму яна насамрэч дапамагае?

Адказы на гэтыя пытанні журналістка «Свабоды»  Ганна Соўсь шукала ў Мінску, Берліне і Бруселі.

У аснову журналісцкага расследавання былі пакладзеныя вынікі даследавання «Роля і месца грамадзянскай супольнасці ў сістэме донарскай дапамогі для Беларусі (2006-2011)», якое ў мінулым годзе зрабіў Цэнтр еўрапейскай трансфармацыі.

Гл. таксама: 10 фактаў пра заходнюю дапамогу Беларусі

Падчас апошняй прэс-канферэнцыі расійскім рэгіянальным СМІ Аляксандр Лукашэнка чарговым разам зняважліва згадаў апазіцыю, як атрымальніцу заходняй дапамогі:

«Зараз амерыканцы і заходнікі кажуць: «Не, не дамо. Усё роўна, кажуць, бескарысна, улады вы не разбурыце, Лукашэнку не скінеце, таму грошай асабліва не дамо». І не даюць. Ну і апазіцыя такая... Ну, хіба гэта апазіцыя, якая корміцца на чыесці грошы і прапаведуе чыесці погляды насуперак інтарэсам нашага народу?!»

Аляксандр Лукашэнка, напэўна, ніколі публічна не прызнаваўся, што, нягледзячы на антызаходнюю рыторыку, дзяржаўныя органы Беларусі штогод атрымліваюць мільёны долараў заходняй дапамогі. Паводле даследавання Цэнтра еўрапейскай трансфармацыі, за шэсць гадоў — з 2006 па 2012 гады — Беларусь атрымала амаль $755 млн. ад найбуйнейшых донараў (ЗША, інстытуты Еўрапейскага Саюза, асобныя краіны ЕС і міжнародныя інстытуцыі). З іх толькі ад 12% да 20% ідуць на развіццё грамадзянскай супольнасці. Астатняе атрымлівае дзяржаўны сектар Беларусі. Фінансавая дапамога Захаду ажыццяўляецца адначасна з рэжымам санкцый супраць афіцыйных уладаў Беларусі. Напярэдадні прэзідэнцкіх выбараў 2015 года «Свабода» вырашыла прааналізаваць, што адбываецца з заходняй дапамогай Беларусі і каму яна насамрэч дапамагае і хто ў рэальнасці з’яўляецца грантасосам?

Еўрасаюз як найвялікшы донар беларускай дзяржавы

Паводле Цэнтра еўрапейскай трансфармацыі з 2006 па 2012 гады Еўрасаюзам і яго краінамі-сябрамі было выдзелена $520 млн. (прыблізна 69% агульнага аб’ёму дапамогі). За шэсць гадоў штогадовы памер дапамогі ад краін ЕС вырас больш як у паўтара разы і ў 2012 годзе склаў амаль $65 млн. Памер дапамогі ад інстытутаў ЕС за аналагічны перыяд павялічыўся на траціну і склаў у 2012 годзе каля $20 млн.

Прадстаўнікі Еўракамісіі ў Бруселі падзяліліся са «Свабодай» інфармацыяй, колькі грошай і на якія мэты плануе выдаткаваць Беларусі Еўрасаюз ад 2014 да 2020 годоў: ад €129 млн. да €158 млн. Гэта значна большая сума, чым за перыяд ад 2007 па 2011 гады, калі на дапамогу Беларусі Еўрасаюзам было вылучана ўтрая меней: каля €46 млн.

Каму і на якія мэты расходавалася і будзе накіраваная дапамога ЕС?

Калі ў 2007-2011 гадах 70% дапамогі Еўрасаюза ішло на сацыяльнае і эканамічнае развіццё Беларусі, а 30% — на дэмакратычнае развіццё і дзяржаўнае кіраванне ў Беларусі, то ў праектных дакументах на 2014-2020 гады тэрмін «дэмакратычнае развіццё» ўжо не выкарыстоўваецца (хаця чыноўнікі Еўракамісіі і пераконваюць «Свабоду», што гэтая мэта насамрэч ставіцца).

Як вынікае з дакументаў, у 2014-2020 гадах 30% дапамогі ЕС мяркуецца накіраваць на сацыяльную сферу, 25% — на праекты, звязаныя з экалогіяй і навакольным асяроддзем, 25% — на рэгіянальнае і лакальнае эканамічнае развіццё, 10% — на развіццё кампетэнцый. Гэты тэрмін таксама трапляе ў сацыяльную сферу. Адзін з прыкладаў — сацыяльныя работнікі ў малых гарадах і вёсках, якія за пэўную плату дапамагаюць пенсіянерам. Праўда, ані пенсіянеры, ані сацыяльныя работнікі, якія атрымліваюць грошы за тое, што купляюць пенсіянерам харчы і лекі, напэўна, не ведаюць, што гэтыя сацыяльныя праекты ажыццяўляюцца праз падтрымку Еўрасаюза, і дзякаваць за гэта трэба не мясцовым уладам і не Лукашэнку.

І толькі 10% дапамогі ЕС на перыяд з 2014-2020 гадоў выдаткоўваюцца на грамадзянскую супольнасць Беларусі:

«З аўтарытарнымі грамадствамі цяжка, — прызнаецца «Свабодзе» дэпутат Еўрапарламента ад Фінляндыі, сябра групы па працы з Беларуссю Нілс Торвалдс. — Мы маем вельмі складаную сітуацыю ў краінах былога СССР: вельмі слабая грамадзянская супольнасць у гэтых краінах і пры гэтым вельмі моцны адміністратыўны апарат дзяржавы. Ёсць яшчэ праблема, што ЕС падпісаў пэўныя дамоўленасці з ўрадам Беларусі, павінен прытрымлівацца іх і не можа навязваць нейкія пазіцыі, у тым ліку па грамадзянскай супольнасці».

Бельгійскі палітолаг Майкл Эмерсан тлумачыць, што ў Еўрасаюза ёсць жаданне дапамагчы Беларусі і таму даводзіцца ісці на супрацоўніцтва з уладамі:

«Еўрасаюз — гэта не ЦРУ, у яго няма задачы развіваць дэмакратыю і фінансаваць праекты для развіцця дэмакратыі».

Найменшая эфектыўнасць засваення дапамогі ЕС сярод краін Усходняга партнёрства

Некалькі гадоў таму эстонскі Цэнтр Усходняга партнёрства праводзіў даследаванне эфектыўнасці тэхнічнай дапамогі ЕС. Лакальным партнёрам выступіў Беларускі інстытут стратэгічных даследаванняў. Вынікі гэтага даследавання былі не для шырокага карыстання, а для аналізу ўнутры Усходняга партнёрства. Даследчыца Алена Арцёменка расказала «Свабодзе», як праводзілася даследаванне і якія былі яго асноўныя высновы.

Апытанне праводзілася з удзелам прадстаўнікоў міністэрств і ведамств, якія ўдзельнічаюць у праектах ЕС па тэхнічнай дапамозе. Пытанні былі пра тое, наколькі эфектыўная камунікацыя пры ажыццяўленні праектаў, наколькі выслухоўваліся меркаванні выканаўцаў пры фармаванні заявак. Апытанне праводзілі паводле анкеты Цэнтра Усходняга партнёрства, пасля чаго даследчыкі БІСС зрабілі другасны аналіз. І вось якія былі зробленыя асноўныя высновы.

Расказвае Алена Арцёменка:

• Зашмат узгадняючых органаў:

«Тэхнічная дапамога, як і любая дапамога з-за мяжы, павінна рэгістравацца і ўзгадняцца Міністэрствам эканомікі і іншымі структурамі. Было вельмі лёгка высветліць, што колькасць узгадняючых органаў наўпрост уплывае на задаволенасць праектам тымі, хто іх рэалізуе. Задаволенасць нашых удзельнікаў з міністэрств і ведамств была значна ніжэйшая, чым у іншых краінах Усходняга партнёрства. Іх менш слухаюць, калі падаюцца заяўкі, для іх больш складана сфармуляваць актуальную праблематыку, таксама працэдуру ўскладняе пасярэднік паміж донарам і атрымальнікам».

• Антызаходнія настроі чыноўнікаў:

«З усіх краін Усходняга партнёрства ў нас найменш эфектыўная дапамога, таму што ва ўсіх іншых краінах Усходняга партнёрства дзяржаўныя органы павернутыя тварам да дапамогі ЕС, а ў нас заклапочаныя, каб гэта не стала soft power (мяккай сілай). Пры гэтым, беларускія дзяржаўныя органы вельмі асцярожныя, яны не так рады засвойваць гэтыя фінансавыя сродкі з-за некаторых ідэалагічных супярэчнасцей».

• Чыноўнікі-выканаўцы загружаныя іншымі справамі, няма пераемнасці:

«Чыноўнікі, якія павінны займацца рэалізацыяй праектаў, не маюць на гэта дастаткова часу, яны зашмат загружаныя іншымі абавязкамі. Для выканання не вылучаецца адзін чалавек, які вёў бы праект ад пачатку да канца. Усё робіцца паводле рэшткавага прынцыпу. Ініцыяваць, распрацоўваць і падаваць на фінансаванне праграму павінны яны самі, а паколькі ў іх няма магчымасці гэтым займацца, яны не хочуць лішняй нагрузкі, і гэта — другая прычына, чаму яны «не гараць». Няма пераемнасці, над праектам не працуе адна каманда, і гэта перашкаджае даводзіць праекты да лагічнага завяршэння».

• Бюракратычныя праблемы:

«Паміж дзяржаўнымі органамі існуюць праблемы ў кантактах на гарызантальным узроўні з-за бюракратыі. Калі пэўнаму міністэрству патрэбная нейкая інфармацыя са Статыстычнага камітэта, то гэта будзе вельмі доўгі шлях з запытамі і ўзгадненнямі ў многіх інстанцыях. Складана аператыўна атрымаць інфармацыю нават з суседняга міністэрства ці камітэта».

Алена Арцёменка параўноўвае эфектыўнасць дапамогі ЕС у розных краінах Усходняга партнёрства. Як выявілі даследаванні, найбольш эфектыўна выкарыстоўваецца замежная дапамога ў Грузіі і Арменіі (больш рэалізаваных праектаў, больш сродкаў), Украіна і Малдова былі на сярэднім узроўні, а ў Беларусі аказалася найгоршая сітуацыя. Паводле Алены Арцёменкі, у гэтых краінах прасцей было засвойваць замежную дапамогу і з пункту гледжання ідэалогіі, і таму, што не было столькі кантралюючых органаў. Да таго ж, напрыклад, Грузія мае міністэрства па адносінах з ЕС.

Аналітык Беларускага інстытута стратэгічных даследавання Алена Арцёменка лічыць, што карупцыйны складнік у рэалізацыі дапамогі ЕС у Беларусі дастаткова нізкі, паколькі існуюць вельмі жорсткія механізмы кантролю. Магчыма, гэтым і тлумачыцца нізкая зацікаўленасць чыноўнікаў.

Дапамога Еўрасаюза не звязана з узроўнем дэмакратыі

Беларусь атрымлівае фінансавую дапамогу ад Еўрасаюза, ад еўрапейскіх краін з моманту здабыцця незалежнасці, і гэтая дапамога не звязана з узроўнем дэмакратыі, тлумачыць Андрэй Ягораў, кіраўнік Цэнтра еўрапейскай трансфармацыі, які двойчы праводзіў даследаванне пра ролю і месца грамадзянскай супольнасці Беларусі ў сістэме донарскай дапамогі ЕС для Беларусі з 2006 па 2012 гады, вынікамі якога ён падзяліўся са «Свабодай».

«Гэтая дапамога часцей за ўсё была скіравана на развіццё, на падвышэнне дабрабыту краіны і эканамічнага росту, і не была звязана наўпрост з палітычнымі мэтамі. Недзе ў 2005 годзе на глабальным узроўні пачынаецца разуменне таго, што такія спосабы выдаткоўвання дапамогі не надта эфектыўныя. Тады з Парыжкай дэкларацыі пра эфектыўнасць замежнай дапамогі пачынаецца пераасэнсаванне спосабаў дапамогі, і грамадзянская супольнасць, і іншыя актары, акрамя дзяржавы, атрымоўваюць большае значэнне ў структурах гэтай дапамогі. Раней міжнародныя донары проста аддавалі дапамогу краіне, не надта ўзгадняючы з лакальнымі актарамі, на што яе даюць. І потым дзяржавы сталі тымі суб’ектамі, якія, распрацоўваючы нацыянальную стратэгію развіцця, маглі атрымаць на гэта дапамогу. Наша дзяржава распрацоўвае нацыянальную стратэгію развіцця і выстаўляе дакумент, з якім усе міжнародныя донары павінны ўзгадняць мэты, сродкі і спосабы, накіравання гэтай дапамогі».

З патрабаваннямі Беларусі звязана і розная структура дапамогі ЕС розным краінам.

Арменія, напрыклад, у 2014-2020 гадах атрымае дапамогу на развіццё прыватнага сектара, на адміністрацыйную рэформу і на рэформу сектара правасуддзя, а Азербайджан — на рэгіянальнае і сельскае развіццё, на рэформу сектара правасуддзя і на адукацыйныя праграмы. Гэта значыць, што менавіта на гэтыя мэты гэтыя краіны і папрасілі дапамогі ЕС. А ў Беларусі — гэта праекты, якія дазваляюць пры дапамозе грошай Еўрасаюза падтрымліваць пэўны ўзровень стабільнасці. Менавіта пра стабільнасць заўсёды гаворыць Аляксандр Лукашэнка, не ўдакладняючы, праўда, тое, адкуль ідуць грошы на яе падтрыманне.

«Ніякая «пятая калона» не атрымоўвае, а атрымоўвае беларускі чыноўнік»

Больш за год таму старшыня Аб’яднанай грамадзянскай партыі Анатоль Лябедзька высунуў ініцыятыву правесці аўдыт замежнай дапамогі Беларусі і прааналізаваць, наколькі яна эфектыўная. Ягоны заклік не атрымаў тады падтрымкі. З большага каментатары сішліся на тым, што не варта рабіць разборкі ў апазіцыйных колах, хто колькі і на што атрымлівае.

«Лічыцца, што дапамога з-за мяжы — гэта дапамога для палітычнай апазіцыі, і кропка. А гэта не так. Большасць дапамогі ідзе дзяржаве, і мы нават не ведаем, наколькі эфектыўна яна выкарыстоўваецца, ці не адбываецца той традыцыйны «распіл», які мае месца, калі чыноўнік дзеліць 31 мільярд долараў беларускага бюджэту. Чаму тыя самыя чыноўнікі, якія «распілваюць» беларускі бюджэт, чаму яны павінны адмаўляцца да «распілу» рэсурсаў, якія ідуць з-за мяжы? А там яшчэ меншы фінансавы кантроль. Напрыклад, тры з паловай мільярды долараў Міжнародны валютны фонд выдаткаваў як крэдыт Беларусі перад апошняй прэзідэнцкай кампаніяй, і сёння ўсё разводзяць рукамі, бо ніхто, насамрэч, не ведае, на што яны былі расходаваныя. Мэты дэклараваліся адны, а, насамрэч, яны пайшлі на подкуп беларускага выбаршчыка. Трэба змагацца са стэрэатыпамі і казаць, што ў нас сёння ніякая «пятая калона» не атрымоўвае, а атрымоўвае беларускі чыноўнік, бо большасць грошай ЕС скіраваныя на праграмы з удзелам беларускай дзяржавы».

Лічбы ад Міністэрства эканомікі

Міністэрства эканомікі Беларусі акумулюе ўсе звесткі пра фінансавую дапамогу звонку. Радыё «Свабода» звярнулася па каментар, і пры спрыянні прадстаўніка ведамства Віктара Еўтухова запыт быў разгледжаны, і нам паведамілі наступнае.

У якасці прыярытэтаў міжнароднага тэхнічнага супрацоўніцтва на 2012-2016 гады былі вызначаныя наступныя напрамкі:

• Развіццё чалавечага патэнцыялу, ініцыятывы і прадпрымальніцтва:

Сума патрэбы ў фінансаванні — $51,6 млн.;

• Эфектыўнае дзяржаўнае кіраванне і павышэнне якасці дзяржаўных паслуг:

Неабходнае фінансаванне — $320,7 млн.;

• Экалагічная ўстойлівасць:

Памер фінансавання — $35,2 млн.;

• Рэгіянальнае развіццё:

Патрэба ў фінансаванні — $4,0 млн.

Такім чынам, дэклараваны аб’ём фінансавай дапамогі на пяць гадоў перавышае $400 млн., прычым ільвіная доля запрошваецца на патрэбы дзяржаўнага кіравання. Больш падрабязна пра некаторыя з гэтых праектаў і іх эфектыўнасць размова пойдзе крыху пазней. А зараз ізноў афіцыйныя лічбы ад Міністэрства эканомікі Беларусі, якія адлюстроўваюць ужо засвоеныя грошы ЕС.

У рамках штогадовых праграм дапамогі Еўрасаюза для Беларусі цягам 2013-2014 гадоў былі падпісаныя наступныя пагадненні аб фінансаванні праектаў міжнароднай тэхнічнай дапамогі:

• Падтрымка рэгіянальнага і мясцовага развіцця ў Беларусі:

Аб’ём прыцягнутага фінансавання — €13,47 млн.;

• Пашырэнне праекта «Падтрымка рэгіянальнага і мясцовага развіцця ў Беларусі»:

Аб’ём прыцягнутага фінансавання — €3,5 млн.;

• Праграма MOST (кантакты паміж людзьмі):

Аб’ём прыцягнутага фінансавання — €5 млн.;

• Праграма «Зялёная эканоміка»:

Аб’ём прыцягнутага фінансавання — €12 млн.;

• Міжнародная акрэдытацыя і тэставанне лабараторый для медыцынскай прадукцыі і падтрымка аховы здароўя ў Беларусі:

Аб’ём прыцягнутага фінансавання — €8,3 млн.

Адпаведна, за два апошнія гады памер тэхнічнай дапамогі беларускай дзяржаве ад структур Еўрасаюза перавысіў €40 млн.

Калі казаць больш канкрэтна, то ў 2012 годзе разам з дзяржаўнымі інстытутамі ЕС рэалізаваў у Беларусі праекты па ўстаноўцы біяпаліўнага абсталявання на аграферме ў Маладзечне, навучанні спецыялістаў заходнееўрапейскай нарматыўнай прававой метадалогіі ў сферы ядзернай бяспекі, ацэнцы сектара аховы здароўя, абсталяванні памежных пераходаў ды інш.

«Вельмі лёгка «нахіліць» еўрапейскі парадак дня»

Экс-кандыдат у прэзідэнты, кіраўнік Цэнтра Мезіса, эканаміст Яраслаў Раманчук крытычна ставіцца да таго, што кірункі дапамогі для донараў вызначае кола чыноўнікаў. Паводле Раманчука гэта адбываецца не заўсёды эфектыўна:

«Такая фармулёўка праграм сыходзіць з таго, што беларускія ўлады быццам арыентаваныя ў еўрапейскай супрацы. Тут няма следу таго, што Беларусь — гэта асобы выпадак, і тут трэба інакш падыходзіць да фармавання парадку дня. Гэта тычыцца і ААН, і Еўрапейскага банка рэканструкцыі і развіцця, і Сусветнага банка. Напрыклад, Сусветны банк фінансуе праекты, звязаныя з энергетыкай. Але адна справа — генератар ці трансфарматар паставіць, але Сусветны банк мог бы прафінансаваць канцэпцыю рэформы самой энергетыкі і стварэння энергетычнага рынку і дыверсіфікацыі энергетычных крыніц. Колькі разоў мы пра ўсё гэта гаварылі еўрапейцам, а потым яны кажуць, што ў нас ёсць працэдура, і мы для Беларусі нічога не можам зрабіць. Такім чынам, яны робяць дрэнную справу — і для беларускай грамадзянскай супольнасці, і для еўрапеізацыі Беларусі. Калі чыноўнікі бачаць, што вельмі лёгка «нахіліць» еўрапейскі парадак дня, то яны карыстаюцца гэтым. Яны з’яўляюцца часткай ідэалагічнага апарату ўлады, але пры гэтым яны атрымліваюць грошы ЕС».

«Прыбраць амбіцыі і стабілізаваць адносіны паміж ЕС і Беларуссю»

Журналіст незалежнага тэлеканала «Белсат» Алесь Сіліч, які шмат гадоў жыве ў Бельгіі і чый працоўны дзень пачынаецца ў прэс-цэнтры Еўрапейскага парламента, лічыць, што еўрапейскія чыноўнікі маюць добрыя намеры, але, насамрэч, дагэтуль не вызначыліся, якая стратэгія ўзаемадзеяння з Беларуссю можа быць найбольш эфектыўнай:

«Часам складваецца ўражанне, што чыноўнікі Еўракамісіі, якія размяркоўваюць грошы, проста не ведаюць, што рабіць. Я шмат размаўляў у кулуарах пра палітыку санкцыі і палітыку дапамогі з прадстаўнікамі прэс-служб еўракамісараў. І яны казалі мне: «А як мы яшчэ можам рэагаваць законнымі метадамі? Ёсць палітыка бізуна і перніка, і мы выкарыстоўваем і бізун, і пернік. ЕС не мае вялікіх рычагоў уздзеяння. ЕС не можа ўмешвацца ва ўнутраныя справы Беларусі. Мы не можам навязаць рашэнне, мы можам выдаць рэзалюцыю, даць ацэнку, асудзіць ці накласці санкцыі». Іншых рычагоў у дэмакратычных дзяржаў проста не існуе. Дэмакратыя мае не толькі сілу, але і слабасць. І я думаю, што гэта слабасць дэмакратыі».

Не чакаюць цудаў ці драматычных змен у Беларусі

Новаабраны дэпутат Еўрапейскага парламента ад Чэхіі Павел Тэлічка, сябра групы па працы з Беларуссю, лічыць, што трэба спрабаваць супрацоўнічаць з беларускімі ўладамі. Паводле Тэлічкі, дэпутацкая група па працы з Беларуссю ў ранейшым складзе Еўрапарламента няслушна пазбягала кантактаў з дзяржаўнымі структурамі Беларусі:

«Я хацеў бы бачыць дапамогу ЕС, накіраваную на развіццё і набліжэнне да стандартаў, якія цяпер існуюць у ЕС. І я буду выступаць за тое, каб сродкі выкарыстоўвалі на карысць тых арганізацый, якім яны найперш патрэбныя, якія заснаваныя на тых каштоўнасцях, якія могуць набліжаць Беларусь да ЕС. Гэта могуць быць незалежныя НДА, грамадзянская супольнасць, маладыя людзі, незалежныя ад ўраду, арганізацыі, накіраваныя на тое, каб зрабіць жыццё беларусаў больш лёгкім. Але і дзяржаўныя структуры, ці структуры, якія працуюць пры дзяржаве, будуць атрымліваць дапамогу. На пэўным узроўні і на пэўных умовах гэтая дапамога павінна ісці. Напрыклад, цяпер прэзідэнт Лукашэнка і беларускі ўрад адыгралі пазітыўную ролю падчас канфлікту Расіі і Украіны. І мы павінны прыняць гэта да ўвагі. Мы можам падзякаваць, але таксама і спытаць пра пераслед НДА, незалежнай прэсы, пра палітвязняў і парушэнні правоў чалавека ў Беларусі. Тут мусіць быць збалансаваная палітыка. Я не чакаю цудаў у Беларусі бліжэйшым часам альбо драматычных змен. Але мы павінны прыбраць амбіцыі і падтрымліваць намаганні, каб стабілізаваць адносіны паміж ЕС і Беларуссю».

Еўрадэпутат Павел Тэлічка падзяліўся са «Свабодай» сваімі планамі паехаць прыватным чынам у Беларусь і сустрэцца з сябрамі Нацыянальнага сходу і з прадстаўнікамі грамадзянскай супольнасці і патлумачыць усім, што, калі не сустракацца, не абмяркоўваць розныя пазіцыі, не будзе вынікаў.

«Мы маем інтарэс да Беларусі і спадзяемся пабачыць у будучыні яе крокі ў кірунку асацыяцыі з ЕС. І мы будзем выкарыстоўваць розныя спосабы кантактаў».

Якія найбольш буйныя праекты замежнай дапамогі рэалізоўвае беларуская дзяржава? І хто атрымлівае найбольш карысці ад гэтай дапамогі? Чаму гэтая сферы застаецца максімальна закрытай? І як працуе механізм стварэння праўладных недзяржаўных арганізацый? Пра гэта чытайце ў наступнай частцы расследавання.