Парламент: на периферии политического процесса

24.06.2014
Андрей Егоров

Увидел свет новый сборник обзорных и аналитических материалов по развитию ситуации в Беларуси «Беларусский ежегодник-2013». Данный выпуск сборника включает в себя статью директора Центра европейской трансформации Андрея Егорова.

С содержанием всего сборника можно ознакомиться на сайте «Наше мнение».

См. также:  Андрей Егоров. Парламентские выборы 2012 года: спектакль в худших традициях.

Резюме

В 2013 году деятельность беларусского парламента не выходила за привычные рамки: в беларусской политической системе парламент является органом, симулирующим представительную демократию и дополнительно нагруженным функциями идеологической работы и международной активности. Деятельность депутатского корпуса сосредоточивалась на формальном одобрении проектов законов, внесенных преимущественно Советом министров и президентом, международных контактах, работе с обращениями граждан и участии в идеологических мероприятиях. Некоторое обновление состава депутатского корпуса Национального собрания V созыва после выборов 2012 года не внесло оживления в работу [1]. С другой стороны, при незначительной политической роли парламента, в динамике его законодательной и международной деятельности можно увидеть отражение общеполитической повестки дня в стране, ход некоторых трансформаций политической системы и тенденции в изменении географии политических контактов Беларуси.

Тенденции:

  • сохранение установившейся с 2000-х годов пассивной роли парламента в политике и законотворческом процессе: отсутствие инициативы, одобрение всех нормативных актов, направленных правительством и президентом;
  • ведение активной внешнеполитической деятельности;
  • выполнение депутатами парламента дополнительных идеологических функций.

Общая характеристика деятельности парламента

С момента выборов 2012 года состоялось три сессии Национального собрания Республики Беларусь V созыва: первая сессия — ноябрь-декабрь 2012 года; вторая сессия — апрель-июнь 2013 года; третья сессия — октябрь-декабрь 2013 года. За указанный период принято 99 законов (35 из них связаны с изменениями других законов и внесением дополнений), рассмотрено 7 декретов президента, принято 254 постановления по результатам рассмотрения декретов и проектов законов.

В 2013 году общее количество дней, в которые проходили рабочие заседания Палаты представителей, составило всего 27 (16 дней в весеннюю и 11 дней в осеннюю сессии). При этом депутаты рассмотрели в первом и втором чтении около 187 проектов законов, т.е. за один рабочий день принималось около семи законопроектов [2]. Такая производительность явно свидетельствует в пользу весьма формального подхода парламента к обсуждению законопроектов и голосованию по ним. Показательно и то обстоятельство, что ни один из внесенных в парламент проектов законов не был отклонен, все они были приняты, так же как и все декреты президента были приняты к сведению либо одобрены.

Помимо собственно заседаний парламента, депутаты вели работу в постоянных парламентских комиссиях, где осуществляется подготовка проектов законов; рассматривали обращения граждан (3191 обращение за 2013 год); выезжали в свои округа; принимали официальные делегации международных организаций и иностранных правительств; осуществляли международные визиты в структуры межпарламентского сотрудничества и иностранные государства; участвовали в идеологических и благотворительных акциях (благотворительная акция «Наши дети», «Минская лыжня-2013», общереспубликанская акция «Неделя леса-2013», «Дажынкі-2013», акции РОО «Белая Русь» «В Новый год — с «Белой Русью», а также межпарламентские спортивные состязания, посадки деревьев, выездные семинары, круглые столы и т.п.); публиковали статьи в республиканской и местной прессе. Деятельность созданной в декабре 2012 года депутатской группы «Инициатива» и представителей РОО «Белая Русь» не выходила за рамки описанных активностей.

Группа «Инициатива», состоящая из 21 депутата и сформированная с целью «активизации деятельности местных Советов депутатов, усиления взаимодействия депутатской вертикали» [3], имеет выраженный региональный фокус активности и в основном занимается проведением семинаров и выездных заседаний в районах и региональных городах. Тематика таких встреч касается, как правило, социальных («изучение проблем организации торговли в сельской местности»), экономических (торговля и предпринимательство в малых городах и сельской местности), экологических (семинар «Зеленые революции, РИО + 20; сберегающее земледелие — экологизация экономики»), идеологических (круглый стол на тему «Взаимодействие школы, семьи и церкви в вопросах духовно-нравственного воспитания школьников») вопросов. Кроме того, все члены группы принимают участие в рабочих поездках президента Александра Лукашенко.

«Белая Русь» также не отличалась политическим активизмом. Единственная заметная инициатива — проведение собрания первичной организации РОО «Белая Русь» Палаты представителей Республики Беларусь с участием председателя РОО «Белая Русь», заместителя главы Администрации президента Александра Радькова. Всем присутствующим на встрече депутатам было предложено войти в состав первичной организации, и «данное предложение было единогласно поддержано присутствующими» [4].

В 2013 году общая стоимость содержания двух палат Национального собрания обошлась государственному бюджету в Br 90,5 млрд. (около USD 10,2 млн.). Это всего лишь 2,6% от общих затрат бюджета на содержание государственных органов общего назначения и почти в два раза меньше затрат на содержание государственных органов, обеспечивающих деятельность президента Республики Беларусь [5].

Законодательная деятельность

В 2013 году законодательная деятельность парламента вцелом проходила в типовом режиме: активность депутатов винициировании законопроектов не проявилась в принципе,а голосование по внесенным Совмином или президентомзаконопроектам являлось исключительно утвердительным.В соответствии с Хроникой законодательной деятельности,в течение трех сессий депутаты рассмотрели в первом ивтором чтении около 218 документов. В основном, рассмотренные законопроекты касались вопросов международныхотношений, в частности, некоторых изменений законодательства в связи с подписанием соглашений с Россией иКазахстаном о Едином экономическом пространстве (ЕЭП);экономики и хозяйственной деятельности; бюджета; изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь обадминистративных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях; судоустройства; экологии иприродопользования и др. Этот перечень отражает общуюповестку Палаты представителей V созыва и относительнуюважность отдельных вопросов (См. рис. 1).


Рис. 1. Законодательная деятельность Палаты представителей Национального собрания V созыва (2012–2013): удельный вестематики в общем объеме рассмотренных законопроектов

Источник: Расчеты автора на основе Хроники законодательной деятельности.

В области международных отношений рассмотренныезаконопроекты касались ратификации соглашений о сотрудничестве со странами Южной и Юго-Восточной Азии(Индонезия, Лаос, Камбоджа, Шри-Ланка, Бангладеши др.), включая вопросы избегания двойного налогообложении, защиты инвестиций, безвизового въезда длявладельцев дипломатических паспортов. С Украиной,Таджикистаном и Туркменистаном заключены соглашенияо сотрудничестве в области высшего и послевузовскогообразования.

В 2013 году Беларусь присоединилась к Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми; Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств; Сингапурскому договору о законах по товарным знакам; ратифицировала соглашения с Организацией Объединенных Наций омерах по ускорению ввоза, вывоза и транзита грузов чрезвычайной помощи и имущества персонала по оказаниючрезвычайной помощи в случае бедствий и чрезвычайныхситуаций; Кредитное соглашение между Республикой Беларусь и Европейским банком реконструкции и развития(ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (проектфинансирования экологической инфраструктуры). Крометого, ратифицированы соглашения с Украиной, Литвой,Латвией, Польшей о режиме государственной границы ипунктах стыка государственных границ.

Пожалуй, наиболее важную часть международныхдоговоров составляли нормативные документы, затрагивающие те или иные вопросы создания ЕЭП между Беларусью, Россией и Казахстаном. В частности, участникиЕЭП согласовали стандарты валютного регулирования [6],оборота отдельных товаров (стальные трубы, медпрепараты, медтехника, пошлины на сырую нефть), таможенногорегулирования (новый Закон «О таможенном регулировании в Республике Беларусь»). Общая тенденция состоитв том, что часть вопросов, ранее принадлежавших к исключительной компетенции национальных правительств,теперь будет требовать согласования на наднациональномуровне.

Закон «О таможенном регулировании в РеспубликеБеларусь» отменяет действие Таможенного кодекса и интегрирует нормы национального законодательства в этойсфере для работы в условиях Таможенного союза (ТС).Кроме того, нормы нового закона имеют отношение к темвопросам, которые не урегулированы Таможенным кодексом ТС либо отнесены к компетенции национальногозаконодательства стран «тройки» [7].

В блоке экономических законопроектов наиболееважные законопроекты касались изменений в деятельности хозяйственных обществ и вопросов инвестиций. Вдеятельности хозяйственных обществ новеллы затронули:возможность создания и деятельности хозяйственныхобществ с одним участником; изменение полномочийобщего собрания участников хозяйственного общества;наделение участников хозяйственного общества правомоспаривать решения совета директоров (наблюдательногосовета) и др. [8]

Законопроекты «О концессиях» и «Об инвестициях»изменили порядок регулирования инвестиционной деятельности. Закон «Об инвестициях» фактически заменилдействовавший ранее Инвестиционный кодекс РеспубликиБеларусь [9]. Закон «О концессиях» разработан в целях совершенствования правового регулирования институтаконцессии как одной из форм инвестиционной деятельности. В законопроекте определяются объекты концессии, которыми могут являться: объекты, составляющиев соответствии с Конституцией Республики Беларусь исключительную собственность государства (недра, воды,леса); объекты, находящиеся только в собственности государства; виды деятельности, на осуществление которыхраспространяется исключительное право государства [10].Очевидно, что данные законопроекты направлены на расширение инвестиционной привлекательности Беларуси,остро нуждающейся в притоке иностранных инвестиций.

Значительный блок законопроектов затрагивал вопросы судоустройства. Основные изменения в эту областьвнесены Законом «О конституционном судопроизводстве». Закон предусматривает некоторое расширениеполномочий Конституционного суда, ранее урезанныхнастолько, что не был понятен смысл наличия такойструктуры. После расширения функций Конституционный суд сможет рассматривать вопросы на основанииинициативных обращений государственных органов, неявляющихся специально уполномоченными органамидля обращения в Конституционный суд, а также иныхорганизаций и даже граждан. Это расширяет пространстводля деятельности суда, исключая политические вопросы,поскольку сохраняется его принципиальная зависимостьот исполнительной власти.

Помимо этого, в сферу судебной деятельности вводитсяинститут медиации (Закон «О медиации»), направленныйна расширение возможностей для внесудебного урегулирования споров. В остальном в законы о судоустройстве истатусе судей вносились изменения и дополнения в связис данными новеллами, а также процессом объединениясистемы общих и хозяйственных судов (в соответствии ст.н. пакетным принципом).

Следует также отметить изменения избирательногозаконодательства, законодательства об информации, нотариальной деятельности; изменения законодательства ополитических партиях и общественных объединениях. Вчастности, изменяется порядок определения результатоввыборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Выборы депутатовпарламента предлагается проводить в один тур, а результаты выборов определять по принципу относительногобольшинства [11].

Ужесточились нормы регулирования в области информации, информатизации и защиты информации. Изменения в деятельности политических партий и общественныхобъединений коснулись «порядка реорганизации и ликвидации общественного объединения, союза (ассоциации)общественных объединений, политической партии, союза(ассоциации) политических партий, в том числе порядкаи условий преобразования общественного объединения вполитическую партию» [12].

Международная деятельность

Помимо традиционных контактов с Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации, атакже контактов в рамках Парламентского собрания СоюзаБеларуси и России, Межпарламентской ассамблеи СНГ,Парламентской ассамблеи ОДКБ, Межпарламентскойассамблеи ЕврАзЭС, в 2013 году беларусские депутаты приняли участие в сессиях Парламентской ассамблеи ОБСЕ,Парламентской ассамблеи Совета Европы. Состоялисьвстречи руководства Палаты представителей с делегациямиВсемирного банка, ЕБРР, Северным инвестиционным банком, БДИПЧ ОБСЕ. В 2013 году фокус двусторонних контактовсосредоточился на странах Южной и Юго-Восточной Азии,куда направлялись беларусские парламентские делегацииили парламентарии принимали официальных лиц и делегации из этих стран.

С учетом подписания двусторонних договоров и официальных контактов география международной деятельности парламента в прошедшем году выглядела следующимобразом: Латинская Америка (Эквадор, Куба), Африка(ЮАР), Ближний Восток (Оман, ОАЭ, Иордания), Средиземноморье (Турция), Европа (в основном соседи: Литва,Латвия, Эстония, Польша, но также Сербия, Венгрия,Швейцария), страны СНГ (Туркменистан, Узбекистан,Таджикистан, Россия, Казахстан), страны Восточногопартнерства (Армения, Азербайджан, Украина, Грузия),Южная и Юго-Восточная Азия (Вьетнам, Лаос, Камбоджа,Индонезия, Сингапур, Республика Корея, Китай, Индия,Бангладеш, Шри-Ланка, Бруней-Даруссалам) (См. рис. 2).


Рис. 2. География международной деятельности беларусскогопарламента, 2013 год

Источник: Карта подготовлена с использованием инструмента: https://mapsengine.google.com.

Заключение

В 2013 году ни политическая роль, ни функции парламентане претерпели изменений. Несмотря на доминированиев Палате представителей депутатов из РОО «Белая Русь»,эта структура никак не отметилась в аспекте политическойдеятельности парламента.

Беларусские депутаты в целом проявили себя какидеологически грамотные, социально ответственные,спортивные, активные в международных контактах иабсолютно верные выбранному курсу правительства ипрезидента граждане.

В анализируемый период депутаты парламента не инициировали ни одного законопроекта. Вполне оправданноожидать, что в 2014 году в деятельности беларусского парламента не произойдет существенных изменений.


1. См.: Казакевiч А. Парламент: нязменнасць пры нязначных зрухах // Беларусский ежегодник-2012. — Мн., 2013. — С. 45-53.

2. Повестки дня сессий Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь V созыва, см.: http://house.gov.by/index.php/,7602,,,,0,,,0.html.

3. План работы депутатской группы «Инициатива» на 2013 год, см.: http://house.gov.by/index.php/,7543,,,,0,,,0.html.

4. Двадцатого декабря 2012 года состоялось общее собрание первичной организации РОО «Белая Русь» Палаты представителей Национального собрания, см.: http://house.gov.by/index.php/,1,34508,1,,0,,,0.html.

5. О республиканском бюджете на 2013 год. Закон Республики Беларусь от 26 октября 2012 года.

6. Договор о взаимодействии уполномоченных органов государств-участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года, осуществляющих валютный контроль.

7. На смену Таможенному кодексу придет закон // Экономическая газета. — 12.04.2013, см.: http://neg.by/publication/2013_04_12_17116.html.

8. Совершенствование законодательства о хозяйственных обществах // Сайт Министерства экономики Республики Беларусь, см.: http://www.economy.gov.by/ru/actproject/act-list3/sovershenstvovanie-zakonodatelstva-o-xozjajstvennyxobschestvax_i_0000002130.html.

9. Информацию по проекту закона Республики Беларусь «Об инвестициях», см.: http://house.gov.by/index.php/,6932,33232,,,,,,0.html.

10. Информацию по проекту закона Республики Беларусь «О концессиях», см.: http://house.gov.by/index.php/,7532,36563,,,,,,0.html.

11. Информацию по проекту закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов», см.: http://house.gov.by/index.php/,7622,37749,,,,,,0.html.

12. Тридцатого мая 2013 года на очередном заседании второй сессии Палаты представителей депутаты рассмотрели семьвопросов, см.: http://house.gov.by/index.php/,1,36200,1,,0,,,0.html.

Подписывайтесь на наш Telegram-канал
«Думать Беларусь»!

Об авторе:

Андрей Егоров — директор Центра европейской трансформации, магистр политических наук. Окончил отделение политологии и магистратуру по специальности «Политология» Беларусского государственного университета. В области политических исследований работает с 2001 года. Фокус исследовательских интересов: трансформация постсоветского пространства, гражданское общество, политические трансформации в Беларуси и регионе Восточного партнерства, европейские исследования.


Другие публикации