Статья директора Центра европейской трансформации Андрея Егорова, приуроченная к предстоящему Саммиту Восточного партнерства (Вильнюс, 28-29 ноября 2013 года), написанная специально для литовского Центра исследований Восточной Европы (EESC).

Статья впервые была опубликована на английском языке в электронном бюллетене EESC — Belarus Info Letter The Bell, #6(36), 2013.

Сильный слабый сосед

Улучшение отношений с восточными странами-партнерами Европейского Союза (ЕС) является одним из приоритетов президентства Литовской Республики. В этом контексте особое значение приобретает сентябрьский Саммит Восточного партнерства в Вильнюсе, в повестке дня которого неизбежно появится вопрос Беларуси. Пусть он и не будет центральным вопросом, но, тем не менее, притянет довольно значительное внимание. Этот ближайший восточный сосед Литвы остается черной дырой на карте стран-соседей Европейского Союза. Не имея нормальных договорных отношений с ЕС [1], Беларусь принимает ограниченное участие в Европейской политике соседства (ЕПС) и Восточном партнерстве (ВП) и отстает от всех стран-партнеров в степени сближения с ЕС [2]. Выпадение Беларуси из общего тренда остается одним из главных вопросов эффективности восточной политики ЕС. Говорить о безусловном успехе ВП можно будет лишь в том случае, если Беларусь сдвинется с мертвой точки.

Но эта проблема далеко не единственная, общую динамику развития отношений с восточными соседями в принципе сложно назвать полностью удовлетворительной. Единичные прорывы, как в случае с Молдовой или ранее с Украиной, чаще всего заканчиваются периодами отката. Ситуация во всех странах-партнерах — как с более авторитарными, так и более демократическими режимами — зависит в большей степени от их внутреннего контекста. Политика ЕС лишь в минимальной степени способна оказать влияние на развитие этих стран, и, как показывает недавняя история, она не приносит устойчивых результатов. Достижение большей устойчивости и результативности во внешней политике является для Европейского Cоюза одной и наиболее актуальных проблем. Для этого следует обратить внимание на инструментализацию подхода ЕС к странам-соседям. Это означает, что ЕС должен, во-первых, развивать проактивные инструменты воздействия на внутреннюю ситуацию в странах ЕПС; во-вторых, адаптировать особые пакеты мер для каждой страны с учетом ее уникальности и специфики; в-третьих, стимулировать проевропейские тенденции, используя свой потенциал присутствия в регионе ВП. Действительно, ЕС (наряду с Россией) является наиболее важным торговым и политическим партнером для всех восточных соседей, и невозможно вообразить себе жизнь и политику в этих странах без учета отношений с ЕС, но, как ни парадоксально, в тоже время, ЕС остается слабым соседом. Метафорически об этом очень хорошо высказались Нику Попеску и Эндрю Уилсон, говоря о необходимости для ЕС обратить свое присутствие во влияние [3].

Не главный вопрос: приглашать ли министра?

В отношении Беларуси наиболее дискутируемым и, пожалуй, наименее политически значимым вопросом является вопрос об уровне представительства Беларуси на Саммите ВП в Вильнюсе. После 2010 года ЕС возобновил действие ограничительных мер в отношении Беларуси, которые включали запрет на контакты высшего уровня. Однако, по сравнению с предыдущим периодом санкций, этот пакет содержал одно изъятие: ЕС оставил возможность для контактов с Беларусью через министра иностранных дел Беларуси. В то время этот пост занимал Сергей Мартынов, который никогда ранее не подпадал под действие европейских санкций. Сохранение этого канала связи с Беларусью было правильным шагом, поскольку демонстрировало открытость ЕС к возобновлению конструктивного диалога с Беларусью. После того, как министром иностранных дел Беларуси был назначен Владимир Макей, возникла коллизия. С одной стороны, для Беларуси и переговоров с ней должен был оставаться канал связи. А с другой стороны, Владимир Макей ранее уже был включен в список невъездных в ЕС как человек, возглавлявший Администрацию президента, и лицо, причастное к событиям декабря 2010 года. Специально оставленный канал для нормальной коммуникации автоматический закрылся.

Следуя логике недопущения изоляции Беларуси, следовало бы вывести министра иностранных дел Беларуси из-под запрета на въезд на территорию стран ЕС. Такое исключение следует сделать только для министра иностранных дел, вне зависимости от того, кто персонально занимает эту должность. В таком случае, ЕС не поступается принципами и не идет на снижение уровня требований к Беларуси и к лицам, персонально ответственным за нарушение прав человека, но в то же время демонстрирует добрую волю и оставляет двери для Беларуси открытыми. В плане политической эффективности, приглашение министра иностранных дел на Вильнюсский саммит и выведение его из списка невъездных является наиболее правильным шагом. Однако такой шаг, безусловно, вызовет волну негативных реакций как в Беларуси, так и в ЕС со стороны тех политиков, которые придерживаются риторических установок «несотрудничества» с режимом Лукашенко.

Главный вопрос: как ЕС должен строить политику в отношении Беларуси?

Более важным и политически значимым является вопрос общего подхода ЕС к Беларуси. В сегодняшней ситуации ЕС использует следующий пакет внешнеполитических инструментов воздействия на Беларусь. Первый инструмент — это ограничительные меры в отношении официальных лиц, ответственных за нарушение прав человека, а также ряда бизнесменов и предприятий, предположительно связанных с поддержкой режима Лукашенко. Второй инструмент — это комплекс мер, направленных на поддержку гражданского общества и политической оппозиции в Беларуси. И третий инструмент — это техническое сотрудничество ЕС с беларусским государством, включая так называемые секторальные диалоги, которые ведутся Европейской комиссией с соответствующими беларусскими министерствами в области энергетики, экономики, регионального развития и т.д. За два с половиной года, прошедших с момента драматических событий декабря 2010 года, этот пакет инструментов очевидно не помог изменить ситуацию в Беларуси к лучшему.

Попытка нащупать новые инструменты работы с Беларусью была сделана в рамках Европейского диалога по модернизации (ЕДМ). Однако за полтора года работы ЕДМ так и не стал тем пространством или тем процессом, в котором могли бы появиться новые идеи или подходы по работе с Беларусью. Во многом это произошло из-за двойственной позиции Европейской комиссии и Европейской службы внешних действий. С одной стороны, ими декларируется приверженность стратегии широкого вовлечения общественно-политических сил Беларуси в ЕДМ (принцип «диалога многих стейкхолдеров», диалог прежде всего «беларусов, для Беларуси, о Беларуси»). С другой стороны, всячески ограничивались любые попытки активных проевропейских общественных субъектов и стейкхолдеров в Беларуси повлиять на цели, смысл и концепцию Европейского диалога по модернизации. Однако главной причиной слабости ЕДМ стала неспособность беларусских общественно-политических сил к выражению консолидированной позиции и согласованным действиям в рамках ЕДМ. В сегодняшнем своем состоянии Европейский диалог по модернизации не вышел за рамки экспертного кружка. В структуре ЕДМ так и не появились ни представители государства, ни государственные эксперты, ни представители общественно-политических сил в собственном смысле этого слова. Сегодня, к большому сожалению, участники ЕДМ не представляют никого, кроме самих себя, и сам ЕДМ очень далек от идеала multistakeholders’ dialogue [4].

Таким образом, к настоящему времени в обсуждении нет приемлемого нового пакета инструментов работы с Беларусью. В этом смысле, Саммит в Вильнюсе становится заложником развития ситуации внутри Беларуси. Если к сентябрю произойдет значимое улучшение ситуации с правами человека в Беларуси, тогда ЕС сможет вернуться к предыдущему пакету мер, который действовал в период «потепления» 2008-2010 годов. Если же такого улучшения не произойдет, то в силе останутся существующие на сегодня инструменты, даже несмотря на то, что их эффективность весьма сомнительна.

Парламентские дебаты

Проактивная стратегия отношений с Беларусью гипотетически может быть сформулирована в ходе подготовки доклада Европейского парламента [4]. Процесс подготовки этого доклада был начат в Комитете ЕП по внешней политике осенью 2012 года по инициативе литовского депутата от фракций социалистов Юстаса Палецкиса. К настоящему времени предварительная версия доклада прошла первый раунд обсуждений в Комитете, где столкнулась с традиционной проблемой полярности мнений различных европейских политиков в отношении Беларуси. Фактически, в Европейском парламенте существует три группы мнений. Первая: беларусский режим контролирует ситуацию в Беларуси и поддерживается молчаливым большинством беларусского населения. Это значит, что ЕС нужно принять эту ситуацию как должное и попытаться наладить сотрудничество с этим режимом или попытаться найти в среде чиновников лояльных проевропейскому курсу и вовлечь их в отношения с ЕС. Вторая группа мнений концентрируется вокруг необходимости стимулировать многосторонний публичный диалог гражданского общества и беларусских властей внутри страны. При этом очевидно, что в настоящее время гражданское общество не готово к вступлению в такой диалог, а значит, нужно сосредоточить усилия на поддержке субъектов гражданского общества. Третья группа мнений исходит из представления о том, что установившийся в Беларуси политический режим является абсолютным злом, и ЕС должен использовать все возможные меры для того, чтобы этот режим был низвергнут. Эта группа придерживается наиболее радикальной риторики непринятия любых контактов с беларусской номенклатурой, а также выступает сторонником жестких мер, включая экономическую блокаду.

Этот разброс мнений является зеркальным отражением внутрибеларусской ситуации, где общественно-политические силы придерживаются примерно таких же воззрений на возможные пути изменений в Беларуси [6]. Все это сильно осложняет возможность формулирования нового пакета инструментов в отношении Беларуси. Скорее всего, к сентябрю Европейский парламент не сможет предложить выразительной концепции политики ЕС в отношении Беларуси. Попытка интеграции противоречивых установок скорее приведет к тому, что будет выбран вариант, наиболее близкий к существующей политике в отношении Беларуси.

Региональный аспект

Если Европейский парламент не сможет коренным образом повлиять на содержание предложений, беларусский вопрос будет обсуждаться в традиционном риторическом ключе. Европейскому Союзу нужно будет публично вынести оценку ситуации в Беларуси, отметив состояние демократии и прав человека стране. На прошлом Саммите в Варшаве эту функцию выполняла декларация по Беларуси, которая встретила негативную реакцию официальных властей Беларуси и не была поддержана другими странами Восточного партнерства. ЕС оказался не способным привлечь страны Восточного партнерства на свою сторону в игре против беларусского режима. Интересы регионального взаимодействия превалируют над интересами политического союза с ЕС даже для тех стран, которые являются образцово-показательными случаями успехов Восточного партнерства. Помня предыдущий негативный опыт, маловероятно, что в сентябре ЕС вновь предпримет попытку ангажировать страны Восточного партнерства занять совместную позицию по отношению к Беларуси. За два года, прошедшие с прошлого Саммита, нет никаких очевидных оснований полагать, что страны ВП последуют за ЕС, а не будут следовать интересам двусторонней кооперации с Беларусью.

Саммит в Вильнюсе, помимо прочего, будет разворачиваться в контексте возникающего Евразийского союза. Россия строит геополитическую инициативу противоположной Восточному партнерству направленности и стремится вернуть себе роль геополитического лидера в регионе ВП. Для Беларуси эта инициатива представляет интерес только в том случае, если Россия будет продолжать политику субсидирования беларусской экономической модели. Уже сегодня становится очевидным, что Беларусь любыми силами будет затягивать вопросы подписания политических соглашений и реальную их реализацию, если это не будет соответствовать ее прагматическим интересам. Пожалуй, у России, как и у ЕС, нет достаточных рычагов влияния на внутрибеларусскую ситуацию. Это значит, что на предстоящем Саммите фактор Евразийского союза не будет играть доминирующей роли в определении отношений Беларуси с ЕС.

Программа минимум

Подытоживая все аспекты беларусского вопроса, в преддверии Вильнюсского саммита можно говорить о том, что кардинальных решений в отношении Беларуси скорее всего не последует. Программа максимум, состоящая в переформулировке всего комплекса мер в отношении Беларуси, не достижима. Минимальным результатом, который можно достичь в текущих обстоятельствах, является обеспечение символического присутствия Беларуси в пространстве Восточного партнерства, демонстрация ее вовлеченности в орбиту европейской политики, в совокупности с открытием каналов дипломатической коммуникации на уровне министра иностранных дел.

1. Ратификация Договора о партнерстве и сотрудничестве с Беларусью была заморожена в 1996 году.
2. См.: EaP Index: http://www.eap-index.eu/.
3. См.: Nicu Popescu and Andrew Wilson. Turning presence into power: lessons from the eastern neighbourhood: http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR31_ENP_AW.pdf.
4. См.: Andrei Yahorau. How to increase the efficiency of the European Dialogue on Modernisation?: http://www.eap-csf.eu/en/news-events/articles-analytics/edm-brief-yahorau/.
5. См.: Proposal for a European Parliament recommendation to the Council, the Commission and the European External Action Service on EU Policy towards Belarus: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fNONSGML%2bCOMPARL%2bPE-506.234%2b01%2bDOC%2bPDF%2bV0%2f%2fEN.
6. См.: Andrei Yahorau, Andrei Shutau. Mapping civil society of Belarus. Briefing paper: http://cet.eurobelarus.info/en/news/2012/06/01/mapping_civil_society_of_belarus.html.

Об авторе:

Андрей Егоров — директор Центра европейской трансформации, магистр политических наук. Окончил отделение политологии и магистратуру по специальности «Политология» Беларусского государственного университета. В области политических исследований работает с 2001 года. Фокус исследовательских интересов: трансформация постсоветского пространства, гражданское общество, политические трансформации в Беларуси и регионе Восточного партнерства, европейские исследования.