Мониторинг как инструмент культурной политики

21.06.2016
Татьяна Водолажская

Управление в сфере культуры — это, пожалуй, одна из самых сложных областей деятельности и политики.

Во-первых, сама сфера культуры охватывает столь широкий спектр практик, эффектов и феноменов, что фактически покрывает всё, что мы можем найти в современном обществе: от массового сознания до технических инноваций. Во-вторых, следует учитывать количество и разнообразие участников сферы, имеющих свои ценности, позиции и интересы, которые не редко сложно сочетаются, а то и противостоят друг другу. Несомненным фактором, безмерно усложняющим возможности управления, является та часть культурного процесса, которая представляется особой ценностью, — творчество. Творчество и «естественность» ряда важнейших процессов существования культурных форм столь плохо соотносится с логикой управления или организации, что нередко последняя вовсе отрицается. «Культурой нельзя управлять, это ее убивает» — тезис, который часто можно услышать, как только речь идет о развитии культуры.

Но, несмотря на все описанные трудности, культура всё более и более становится объектом управленческого и политического внимания. Именно сфера культуры рассматривается не только как локомотив общественно-политических изменений, но и как один из основных механизмов решения социальных проблем. Соответственно, средством управления, адекватным сути и природы сферы культуры, становятся не жесткие меры контроля и отчетности, но, например, принятие конвенций и хартий, которые задают определенные принципы и ценностные ориентиры для изменений в культуре. Эта «мягкая сила» управления не только позволяет регулировать сферу культуры и направлять ее развитие в сторону определенных принципов и ценностей. Такой подход в управлении требует новых форм мышления и самоорганизации, которые противостоят директивной форме управления.

Для качественных изменений в беларусской сфере культуры одной из наиболее значимых является Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения  (2005) (далее — Конвенция). В рамках этой Конвенции культуре присваивается широкий спектр функций и задач, актуальных в современном обществе. Она выступает «питательной средой для развития личности», основанием устойчивости развития сообществ и наций (функция солидарности и сплоченности), взаимоуважение культур рассматривается как фактор и основа мирного сосуществования, безопасности. В связи с этим, закрепляются новые роль и место сферы культуры. Культура рассматривается уже не как отдельная (чаще дотационная) отрасль, но как основание и мера развития общества (в том числе экономического, социального и гуманитарного).

В связи с этим, Конвенция имеет отчетливо политическую (policy) направленность, т.е. она задает основные координаты в культурной политике стран, которые ее принимают. Эта политика должна быть нацелена на реализацию таких целей, как: права и свободы, самовыражение человека, социальная вовлеченность, солидарность, взаимопонимание и диалог сообществ, народов и стран, разрешение новых вызовов, связанных с развитием технологий.

Таким образом, Конвенция, прежде всего, направлена на смену или закрепление в культурной политике таких механизмов, которые бы расширяли возможности участия в культурном производстве самых широких слоев населения и давали бы возможность проявления самобытности вне узких коммерческих или строго функциональных социально-политических рамок. Для Беларуси подписание Конвенции является важным шагом в гармонизации политик и вовлечении Беларуси в общеевропейское культурное пространство.

Однако само по себе подписание Конвенции является необходимым, но недостаточным условием для изменений. Тем более что Конвенция имеет скорее рекомендательный характер и довольно мягкие формы контроля. Конвенция обязывает государства, подписавшие ее, заботиться о культурном разнообразии, принимая необходимые для этого политические меры. В соответствии со статьей 9(а), страны-участники Конвенции «представляют раз в четыре года в своих докладах ЮНЕСКО соответствующую информацию о мерах, принятых для охраны и поощрения разнообразия форм культурного самовыражения на их территории и на международном уровне».

Является ли эта форма контроля в действительности тем инструментом, который позволяет влиять ценностям Конвенции на культурную политику и ситуацию в стране? Ответ на этот вопрос, чтобы не быть голословным, требует рассмотрения механизмов влияния. Самым простым из них являются регулярные отчеты по имплементации Конвенции. Однако следует иметь в виду, что отчеты апеллируют к совершенным действиям, проведенным в рамках исполнения Конвенции мероприятиям. При этом нам важно не забывать о различии между самими действиями и эффектами действий. То есть формы отчетности не включают оценку того, насколько осуществленные действия приводят к действительному развитию и сохранению культурного разнообразия, как меняется ситуация в сфере культуры в целом.

Второй значимый момент влияния Конвенции на культурную политику связан с тем, какие из субъектов, работающих в сфере культуры, используют ее ценности, принципы и ориентиры как основания для своих действий. Можно ли считать успешной имплементацию Конвенции, если она регулирует действия только государственных органов? Этот риторический вопрос ведет к другому, уже нериторическому, вопросу: каким образом возможно согласование действий различных субъектов в рамках реализации принципов Конвенции? Даже будучи ориентированными на общие принципы и ценности Конвенции, действия разных субъектов могут быть рассогласованными или даже нивелирующими друг друга. Для согласования и эффективности действий необходимы не только общие руководящие принципы, но и общая актуальная картина, в которой проявлены наиболее проблемные и уязвимые места, обозначены приоритеты действий.

Это только два момента, которые не исчерпывают всей проблематики, но достаточны для того, чтобы искать адекватные для дополнения Конвенции механизмами, способными сделать ее действительно инструментом управления сферой культуры. В качестве одного из решений может стать организация регулярного мониторинга сферы культуры на основании принципов, заложенных в Конвенции. Мониторинг — измерение широкого спектра показателей сферы культуры, которые отражают ее состояние и динамику изменений этого состояния. Мониторинг позволяет решать ряд задач:

  • фиксировать состояние различных параметров развития культуры и на этом основании делать заключения об эффективности или неэффективности предпринимаемых действий;
  • давать общую диагностику сферы, которая может выступать общей основой для планирования индивидуальных и коллективных действий, согласования стратегий и проектов для различных субъектов культурной политики;
  • публично представленный мониторинг может стать основанием для общественного диалога по вопросам культуры и, тем самым, дать возможность вынести ценности и принципы Конвенции на уровень общественного сознания.

Фактически, на базе организации регулярных мониторингов, общественных обсуждений их результатов и формировании «дорожных карт» построен Метод открытой координации (Open method of coordination) — мягкая форма управления в сложных сферах общественной жизни, реализующаяся в ЕС. Сегодня мы не имеем работающего инструментария для такого мониторинга, ориентированного на реализацию Конвенции. Разнообразие исследований в сфере культуры в целом характеризуется рядом недостатков, которые не позволяют использовать их в качестве материала мониторинга. Для решения поставленной задачи необходимо выполнение ряда условий:

  • во-первых, мониторинг должен быть основан на Конвенции, т.е. измерять изменения, которые характеризуют сохранение и поощрение разнообразия культурного самовыражения;
  • во-вторых, это должны быть сопоставимые данные, которые будут позволять отслеживать динамику процесса и изменения и долговременные эффекты осуществляемых действий;
  • в-третьих, этот мониторинг должен быть реализован в Беларуси, а значит, учитывать особенности сбора данных в данной сфере в нашей стране.

Безусловно, важно, чтобы мониторинг мог быть распространен и на другие страны и смог стать инструментом сравнения сферы культуры не только в разные годы, но и в разных странах.

В 2014 году Центр европейской трансформации поставил задачу создать инструментарий для оценки имплементации Конвенции ЮНЕСКО о разнообразии культурного самовыражения. На пути к такой разработке пришлось разобраться с целым комплексом вопросов:

  • Насколько представления о культуре и культурной политике, закрепленные в законодательных актах и программных документах Республики Беларусь, соответствуют представлениям о культуре, на которых строится Конвенция?
  • На каких индикаторах можно построить систему оценки культуры, так чтобы они отражали ценности, заложенные в Конвенции, и были измеримы в беларусских условиях?
  • Как совместить сравнимость оценки (количественные данные) и глубину анализа с пониманием происходящих процессов?
  • В каком виде можно представить результаты мониторинга для общественного обсуждения?

Анализ беларусского законодательства в области культуры показал, что, с одной стороны, оно базируется на иных, нежели Конвенция (и другие основные международные документы), представлениях о культуре. При этом в последних разработках (например, Кодекс о культуре) очевидно не систематичное, но заметное приближение к общеевропейским стандартам. Основное различие — это те место и функции в обществе, которые предписываются сфере культуры. Если Конвенция видит в сфере культуры источник развития общества как в экономическом и социальном, так и гуманитарном отношении, то беларусское законодательство видит культуру более узко: в основном, как инструмент решения социальных проблем и воспроизводства общественного устройства. Вторым важнейшим моментом является то, что в документах сочетаются компоненты, как унаследованные от советских установок и форм управления, так и современные европейские нормы. В-третьих, следует отметить, что развитие культуры связано не только с соответствующим законодательством, но и с регулированием таких сфер, как образование, свобода ассоциаций, малое предпринимательство и благотворительность.

В поисках ответов на вопросы об актуальном состоянии сферы культуры была разработана специальная методология, позволяющая измерить основные ее характеристики. Построение методологии оценки базируется на анализе имеющихся систем оценки сферы культуры, а также на рассмотрении беларусской системы статистики, исследований и их возможностях отразить необходимые показатели.

Состояние международных исследований и разработок (в области статистики) в сфере культуры фиксируют актуальность поиска адекватных систем измерений. Анализ этих работ позволяет сделать несколько выводов:

  1. Наблюдается существенное различие между системами статистики и реальными возможностями исследователей. Часто реальность далеко отстает от теоретических предписаний. Анализ соответствия между реально доступными данными и потребностями является очень важной мерой, поскольку это способ выявить лакуны и разработать рекомендации по их устранению;
  2. Хотя в понятие культурной деятельности включена как экономическая, так и неэкономическая деятельность, наиболее легко поддается фиксации, измерению и анализу культура, отраженная в экономических транзакциях. Вопрос учета неэкономических видов деятельности решается, в основном, путем проведения опросов домашних хозяйств. Это трудоемкое и дорогостоящее мероприятие, и далеко не все субъекты обладают необходимыми ресурсами для его реализации.
  3. Вопросы, связанные с целями Конвенции, недостаточно хорошо отражаются в статистике культуры. Существующие системы статистики культуры, хотя и охватывают весь культурный цикл во всех сферах культуры, оставляют вне поля зрения деятельность различных субъектов (государственных, негосударственных, международных), направленную на культурное самовыражение. Из статистики культуры сложно (а иногда невозможно) узнать что-либо о таких аспектах, как, например: создание условий для разнообразия форм культурного самовыражения или развитие и поощрение диалога и взаимодействия культур.

Наиболее близкой для поставленных целей является Система индикаторов ЮНЕСКО «Культура для развития» (Culture for Development Indicators, CDIS), поскольку разрабатывалась в соответствии с Конвенцией. Она в меньшей степени ориентирована на экономические показатели (экономика является лишь одним из семи измерений) и включает в себя качественные показатели, такие как: анализ законодательной среды, возможности участия различных субъектов во всех культурных процессах, вопросы социального участия. Однако и эта система имеет свои недостатки. В частности, речь идет о недоступности значительного числа данных, а также слабом учете специфики таких стран, как Беларусь (и других постсоветских стран, в том числе).

Анализ беларусской статистики в области культуры показал, что практикуемое в ней выделение областей культуры отлично от того, что принято в Системе статистики культуры ЮНЕСКО (ССК). Такая область, как дизайн, фактически не представлена в беларусской статистике, также неполноценно проявлены визуальные искусства и художественные промыслы. Та же проблема наблюдается по отношению к культурному циклу. Часть компонентов культурного цикла фактически не представлена (например, культурное участие или хранение). Вторым важным различием в сборе статистической информации является то, что информация о сфере культуры собирается только в государственном секторе. Фактически, отсутствуют какие-либо количественно представленные сведения, которые позволяют судить о вкладе в культурную деятельность индивидуальных творческих личностей, частных предприятий и общественных (некоммерческих) объединений, общин и групп. Информация об их деятельности и существовании отсутствует. Третьим важным моментом является тот факт, что до недавнего времени в Общем классификаторе экономической деятельности (ОКЭД) деятельность в сфере культуры не вычленялась как отдельная и целиком помещалась, наряду с другими, в предоставление социальных коммунальных и персональных услуг. С 2015 года этот элемент классификации стал более дифференцированным. Однако по-прежнему есть трудности в получении необходимых показателей по вопросам отдельных видов деятельности в сфере культуры.

Дополнительным важным источником данных о сфере культуры являются исследования. Анализ наиболее значимых и близких к рассматриваемой теме исследований показывает ряд недостатков:

  • полученные данные носят точечный, несистемный характер;
  • отсутствует единое «социологическое» исследовательское поле: каждый социолог (социологическая служба) работает отдельно от других;
  • социологические исследования ведутся отдельно от культурологических, искусствоведческих, философских и статистических исследований;
  • медиаисследования, как правило, носят только коммерческий характер (наличие «серого сектора») и не охватывают все категории населения (исследуется только городское население).

По итогом анализа законодательства, статистических и исследовательских разработок стало очевидно, что для адекватного измерения состояния сферы культуры относительно ценностей и целей Конвенции необходимо разработать методологию оценки, способную учесть все недостатки и стать инструментом культурной политики. Используя имеющиеся наработки, мы сформировали систему показателей и индикаторов, которые характеризуют пять выделенных измерений культурной политики:

1) Условия для развития/проявления разнообразия. Речь идет о правовых, экономических, социальных и деятельностных возможностях и условиях, которые предоставляет государство и общество для реализации всех компонентов культурного цикла, в том числе потребления и участия, а также о наличии дискриминаций или преференций, социальной и культурной готовности к культурному разнообразию;

2) Влияние сектора культуры на экономику и показатели развития. Данное влияние выражается во вкладах культурного сектора в экономическое развитие страны, занятость, а также в личностное развитие (языковые и иные культурные компетенции) и формирование благоприятных социальных условий (толерантность, гендерное равенство, межличностное доверие);

3) Внутренние ресурсы и потенциал развития сферы культуры. Речь идет об объемах вовлечения в культурную сферу, расширении состава и повышении квалификации участников, а также об инструментах стимуляции и развития сферы, внешней и внутренней поддержке;

4) Развитие межкультурного взаимодействия и контактов. Речь идет об объемах совместных с другими странами культурных производства, обменов, экспорта и импорта продукции, а также развитии контактов и взаимодействий разных культур внутри страны (общины, культурные группы и этнические меньшинства);

5) Взаимодействие разных субъектов культурной политики (государства, бизнеса, гражданского общества). Под взаимодействием и партнерством понимается наличие механизмов и практики принятия участия в стратегических и программных решениях, возможности и объемы взаимодействия (совместные проекты и программы).

Выделенные измерения были положены в основу пилотного мониторинга, выполненного Центром европейской трансформации, стали основанием для дальнейшей разработки отдельных показателей и процедур оценки. Здесь учитывались несколько важных моментов:

  • отсутствие однозначных и конвенционально принятых показателей для таких измерений;
  • необходимость получения сравнимых данных (выраженных в объективированных индикаторах), не только для регулярной оценки беларусской ситуации, но и для соотнесения с состоянием сферы культуры в других странах;
  • ограниченность количественных оценок для отражения реальной картины состояния сферы культуры и необходимость получения фактического материала, как аргументирующего, так и уточняющего количественные оценки.

В результате, общая схема мониторинга включает в себя две составляющие:

  1. объективная информация: комплекс статистической и иной информации (статистические данные, данные исследований и т.д.) по каждому из выделенных измерений;
  2. экспертные оценки по каждому из измерений. Оценки сочетают в себе количественную оценку (в каждом измерении от 1 до 30 баллов) и содержательную аргументацию выставленных оценок.

Для сбора объективной информации были выделены индикаторы по каждому из измерений. Разработка индикаторов опиралась на анализ имеющейся системы статистики в сфере культуры в Беларуси, Системы статистики культуры ЮНЕСКО (2009), разработку ЮНЕСКО «Культура в развитии» и Европейскую систему статистики культуры (обновленную в 2012 году), которая используется для сбора сопоставимых данных в сфере культуры в странах ЕС. Для обеспечения возможностей интерпретации в анализ были включены данные за 2012-й, 2013-й, 2014-й годы. Сбор данных по индикаторам ключевых измерений культурной политики в рамках Конвенции осуществлялся на основании: данных Национального статистического комитета Республики Беларусь; данных, представленных на сайте Министерства культуры Республики Беларусь и в годовых обзорах, подготовленные Институтом беларусской культуры; данных международных индексов (например, Freedom House), а также данных ряда социологических исследований.

Экспертные оценки получены в результате трех групповых интервью (в каждом приняло участие по 8 человек). В качестве экспертов были приглашены представители общественных объединений, работающих в сфере культуры, творческих союзов, наиболее масштабных инициатив и проектов, бизнесмены, а также ряд исследователей, культурологов и деятелей культуры. В качестве экспертов также приглашались представители государственных учреждений культуры, однако все они не смогли принять участие в эспертной оценке (либо не ответили на приглашение, либо отказались по различным причинам). Эксперты выставили свои оценки по каждому из предложенных измерений по шкале от 0 до 30 баллов, где 0 — это полное отсутствие развития в данном измерении, а 30 — практически полная реализация всех установок и принципов, заложенных в Конвенции. Помимо бальных оценок, экспертами была подготовлена аргументация этих оценок (примеры, обосновывающие оценку): факты, события, ситуации и т.п.

Таким образом, мы получили три разных типа данных, характеризующих сферу культуры: статистические данные, баллы выставленные экспертами, и содержательную интерпретацию и примеры, характеризующие ситуацию.

Подробное описание и анализ полученных данных представлен в отчете, который опубликован на русском  и английском  языках на сайте Центра европейской трансформации. Здесь же мы хотели бы дать лишь краткую характеристику состояния сферы культуры Беларуси в рамках целей и ценностей Конвенции.

Рис 1. Экспертные оценки по пяти измерениям реализации принципов Конвенции

Оценка состояния сферы культуры по пяти измерениям культурной политики показала в целом невысокий уровень соответствия Конвенции. Наиболее низкие оценки получили два измерения: 1) влияние сектора культуры на развитие общества и 2) взаимодействие различных субъектов культурной политики. Эти измерения фиксируют остаточный принцип в обеспечении культуры и отсутствие серьезных культурно-политических стратегий развития. Кроме того, эти оценки свидетельствуют о том, что программирование и стратегирование развития культуры пока производится в рамках устаревших представлений о культуре. Несмотря на некоторые изменения в этих представлениях, культура до сих пор не рассматривается как фактор не только экономического, но и социального и гуманитарного. Культура также не рассматривается в рамках идей свободы слова, прав человека и т.д., она по-прежнему ориентирована на удовлетворение потребностей. Культура и культурная политика по-прежнему остаются сферой заботы и ответственности государства, а не областью равноправного партнерства.

Наиболее значимым фактором, препятствующим развитию культурного разнообразия, является разделение всей сферы культуры на «лояльную» и «независимую», т.е. существует фактическая подчиненность развития сферы культуры идеологическим и политическим факторам. Этот разлом не обозначен никаким формальным образом, поэтому решения и действия, которые принимаются в соответствии с данным фактором, находятся в неправовой зоне, не могут быть обсуждены в режиме диалога, коммуникации и изменения формальных правовых и деятельностных условий. Действие данного фактора накладывается как рамка на иные обстоятельства развития разнообразия: национального, субкультурного, сферного и т.д. Общая установка беларусского государства на подконтрольность всех сфер жизни общества делает данный фактор ведущим препятствием для развития. Значимой характеристикой ситуации в сфере культуры эксперты считают непрозрачность действующих правил, произвольность и нестабильность оснований для решений и действий со стороны государственных органов, которые подчинены актуальному (и меняющемуся) идеологическому или политическому курсу.

Второй важной характеристикой сферы культуры, отмеченной экспертами, является ущемление собственно беларусской культуры как культуры титульной нации. Ее развитие напрямую связывается с отмеченной выше политической нелояльностью, что превращает беларусскую культуру в маргинальную часть (в лучшем случае, в субкультуру) сферы культуры в стране, где в наибольшей мере представлена советская и российская культуры, а также новосозданные образцы постсоветских, но небеларусских норм и ценностей. Эксперты отмечают, что вопросы развития разнообразия не могут быть решены, пока собственно беларусская культура находится в маргинальном состоянии.

Одним из важнейших оснований стагнации сферы культуры является фактическое отсутствие культурной политики как современного общего видения направления развития культуры в контексте представлений о значимом месте этой сферы в развитии общества. Отсутствие стратегии дополняется или взаимосвязано с отсутствием механизмов согласования интересов различных субъектов и практикой формирования таких стратегий.

Возможности развития и перспективы продвижения беларусской сферы культуры связаны с развитием и усилением деятельности негосударственных субъектов в пространстве культуры. Они имеют достаточно высокий потенциал как в отношении новых методов, подходов и идей, так и могут раскрыть дополнительные возможности для привлечения ресурсов в сферу культуры. Для использования этого потенциала необходимо введение более свободных рамок деятельности как для творческих деятелей, общественных объединений, так и для частного бизнеса.

Итоги пилотного исследования дали возможность сделать ряд выводов и рекомендаций как для государственных органов, так и для гражданского общества. Эти рекомендации лежат в области развития диалога и усовершенствования инструментов совместной оценки и согласования интересов разных акторов. Важное место в этих рекомендациях занимает и развитие системы оценки и мониторинга, которая является неотъемлемой частью процесса имплементации Конвенции как в Беларуси, так и во всех стран, которые ориентированы на реализацию заложенных в ней ценностей и целей.

См. также:

Подписывайтесь на наш Telegram-канал
«Думать Беларусь»!

Об авторе:

Татьяна Водолажская — старший аналитик Центра европейской трансформации, кандидат социологических наук (PhD). Окончила отделение социологии Беларусского государственного университета. В области гуманитарных исследований работает с 1996 года: вначале — как научный сотрудник Института социологии Национальной академии наук Беларуси, затем — как эксперт аналитической группы Агентства гуманитарных технологий. Фокус исследовательских интересов: методология гуманитарных и социальных исследований, национальная и гражданская идентичность, развитие локальных сообществ, гражданское общество, культурная политика и политика в области культуры.


Другие публикации